I - RELATÓRIO

A COLIGACAO UNIÃO, RESPEITO E RECONSTRUÇÃO, (UNIÃO BRASIL E FEDERAÇÃO PSDB – CIDADANIA), através de advogado, ingressou com a presente AÇÃO DE INVESTIGAÇÃO JUDICIAL ELEITORAL - AIJE em face de FELIPE FERREIRA DE MENEZES ARAÚJO e JOSÉ CARLOS FELIPE, este último após emenda à inicial, qualificações constantes dos autos.

Alega a investigante, em síntese, que:

- Em diversos momentos do ano de 2024, o poder executivo de Lajes, sob o comando do atual prefeito e candidato FELIPE MENEZES, ofereceu discricionariamente e sem previsão legal benefícios de corte de terras e perfuração de poços a centenas de famílias, cooptando milhares de eleitores ao se autopromover às custas do erário;

- Conforme narra a Notícia de Fato n° 02.23.2015.0000136/2024-58 (Anexo 2), em 30 de janeiro de 2024, a administração municipal de Lajes celebrou contrato, no valor de R$378.000,00 (trezentos e setenta e oito mil reais), com a empresa TOPGEO TOPOGRAFIA E PROJETOS EIRELI para a realização de cortes de terra em propriedades rurais do município;

- Após 45 dias da assinatura do contrato, no dia 15 de março de 2024, o Prefeito Felipe Menezes fez uma postagem em sua rede social comemorando pessoalmente 1.000 horas de corte das terras favorecidas;

- O programa de Corte de Terra no município de Lajes não foi implantado por lei municipal, em contrariedade ao princípio da legalidade;

- O programa estava previsto somente na LOA de 2022 (exercício 2023), Lei municipal 932/2022;

- Ainda que previsto na LOA 2022, não houve execução orçamentária no exercício de 2023, nem mesmo nos anos anteriores.

d) O município de Lajes somente firmou contrato público para este fim no ano de 2024, com a empresa TOPGEO TOPOGRAFIA E PROJETOS EIRELI;

- A empresa TOPGEO, por outro lado, informou que até o dia 13 de agosto de 2024 havia executado 1.412 horas de cortes de terra em diferentes propriedades rurais de Lajes no corrente ano, fornecendo, ainda, cópia do contrato celebrado com a prefeitura, além da nota fiscal e ordem de despesa dos valores já faturados;

- ao analisar a nota fiscal, que possui uma discriminação genérica dos serviços executados, contabilizando horas trabalhadas pela maquina, sem qualquer indicação da área, dimensões e localização;

- Logo, resta configurado o literal descumprimento da norma supracitada, caracterizando o beneficamente ilícito de pelo menos 346 (trezentos e quarenta e seis)famílias, com claro e indiscutível propósito eleitoral, em período vetado, conforme demonstrado nas redes sociais do município e do prefeito, ora representado;

- Conforme expõe a Notícia de Fato n° 02.23.2015.0000135/2024-85 (Anexo 3), O Município de Lajes, por seu Prefeito FELIPE FERREIRA DE MENEZES ARAÚJO, firmou parceria com a Associação dos Municípios da Região Central e do Vale do Assu (AMCEVALE) e com a Associação dos Municípios do Litoral Leste Potiguar (AMLAP), com a finalidade de perfurar poços tubulares em propriedades de eleitores no ano de 2024;

- A máquina perfuratriz utilizada é pertencente às referidas associações, cedidas pela Companhia dos Vales do São Francisco e do Parnaíba (CODEVASF), órgão federal pertencente ao Ministério do Desenvolvimento Regional;

- A segunda – AMCEVALE – informou que cedeu a máquina perfuratriz ao município de 24/08/23 a 10/09/23, 22/03/24 a 28/03/24 e 11/06/24 a 14/06/24, fornecendo o instrumento da cessão (convênio), o qual especifica que é de responsabilidade da prefeitura municipal a gestão e utilização do equipamento cedido, incluindo todos os gastos de sua operação.

- Por fim, a terceira – AMLAP – informou que realizou a perfuração de 4 poços, de 03/06/24 a 06/06/24, em locais indicados pela prefeitura de Lajes; apontou que a máquina utilizada nas operações não é de sua responsabilidade; e observou que não celebrou instrumento formal com a administração municipal;

- No caso, embora haja notícia de mais de 120 poços perfurados, segundo publicação nas redes sociais do Prefeito, ora representado, não há documentos que comprovem que foram implantadas nessas propriedades servidões públicas, ou qualquer outro instrumento que comprove o benefício à populaçãoPelas próprias postagens acima colacionadas já fica evidenciado o direcionamento político do programa, que de forma indiscriminada concedeu o benefício em áreas particulares, como no caso do Sr. Josélio Lopes, no qual recebeu a perfuração em sua propriedade e agradeceu pessoalmente ao prefeito e ao Senhor José Ferreira Mendes (Zé Mendes), que é candidato a prefeito pelo PT e sua esposa, Eliene Mendes, é cargo comissionado da prefeitura.

- No mais, em investigações realizadas constatamos que alguns poços foram perfurados em áreas particulares e fora do município de Lajes, conforme georreferenciamento abaixo:

- Além disso, verifica-se claramente que os poços perfurados foram prometidos as famílias como promessa política, para que aqueles famílias beneficiadas pela perfuração, votasse no prefeito acreditando que se reeleito ele concluiria os poços com a instalação e deixaria pronto para uso, o que certamente não vai ocorrer em muitos deles, devido a inviabilidade por falta de estudos técnicos prévio;

- Isso mesmo, a grande maioria dos poços não estão em funcionamento, pois a CODEVASF, apenas cedeu a máquina para realizar a perfuração e, o serviço parou aí, não houve a complementação do município com os insumos e equipamentos necessários ao pleno funcionamento;

- Como se observa, o instrumento firmado entre a prefeitura e a AMCEVALE trata tão somente da perfuração dos aquíferos, deixando a cargo posterior da administração municipal a instalação da estrutura necessária para a operação das fontes hídricas;

- a prefeitura municipal de Lajes/RN não apresentou a autorização legal que instituiu os programas de corte de terras e perfuração de poços, tampouco indicou critério legal na escolha dos beneficiários. Bem como, não demonstrou a previsão orçamentária para o ano corrente, nem mesmo a execução deste orçamento em anos anteriores.

- é clara a jurisprudência do TSE de que somente a existência cumulativa da lei de criação do programa social e da previsão orçamentária específica atende à exigência do art. 73, § 10º, da Lei das Eleições2.

- Conforme narra a Notícia de Fato n° 02.23.2015.0000137/2024-31 (Anexo 4): “O Município de Lajes, por seu Prefeito FELIPE FERREIRA DE MENEZES ARAÚJO, firmou contrato com a empresa COMERCIAL ANDRADE EIRELI (CNPJ 21.364.588/0001-32) para o ‘fornecimento de kits de material escolar para alunos da rede pública municipal no Município de Lajes/RN, referente ao ano letivo de 2024, em conformidade com a lei 14.133/2021, visando garantir o acesso dos estudantes a materiais educativos de qualidade, contribuindo para o desenvolvimento e aprimoramento do processo de ensino aprendizagem, promovendo a inclusão e igualdade no ambiente escolar,conforme especificações e condições estabelecidas no termo de referência e demais anexos.’;

- Na mesma linha, firmou contrato com a empresa V H INDÚSTRIA E COMÉRCIO EIRELI (CNPJ 07.623.886/0001-79) para ‘aquisição de kits de fardamento escolar para o ano de 2024 no Município de Lajes/RN, de acordo com a lei 14.133/2021, é fornecer fornecimento padronizado de qualidade para os alunos das escolas municipais, promovendo a identificação e pertencimento à comunidade escolar, garantir igualdade de condições e oportunidades no ambiente educacional, além de contribuir para a melhoria do desempenho educacional e a promoção da educação no município.’” (Notícia de Fato n° 02.23.2015.0000137/2024-31, fl. 2, grifos nossos, em anexo);

- Após a aquisição – realizada expressamente em 2024, ano eleitoral – no dia 28 de maio de 2024, às 17h, na Quadra Esportiva Manoel Januário Cabral, o Prefeito Felipe Ferreira de Menezes, candidato à reeleição e ora investigado, realizou um evento no qual entregou pessoalmente 942 kits aos pais e alunos da rede pública municipal Os kits foram divididos em kits fardamento (contendo camisa e calça/short) e kits escolares;

- Em que pese a distribuição de bens ter ocorrido de forma semelhante no ano de 2023, se sabe que não há Lei Municipal que contemple critérios objetivos para esse programa.

- Com isso em mente, resta claro que 471 famílias (cada uma recebera 1 kit escolar e 1 kit uniforme) foram irregularmente beneficiadas, mediante conduta vedada pela Lei das Eleições, em evento custeado pelo erário claramente autopromocional do prefeito Felipe Menezes, o qual distribuiu pessoalmente as benesses, divulgando tudo, ainda, no Instagram oficial da prefeitura;

- Retira-se da Notícia de Fato 02.23.2015.0000132/2024-69 (Anexo 5) que o investigado FELIPE FERREIRA DE MENEZES ARAÚJO firmou, após a realização de pregão, contrato com a empresa “C J DE ARAÚJO PESSOA”, em 07 de fevereiro de 2024, para aquisição de 4.000 cestas básicas“Consta no Portal da Transparência que no dia 03 de abril de 2024, foi realizada uma (nova) ordem de compras de itens que equivalem a 300 cestas básicas, no valor total de R$ 22.416,00 (vinte e dois mil quatrocentos e dezesseis Reais);

- Em ato silencioso, o Prefeito Municipal e a Secretária Municipal de Assistência Social – que por mera coincidência é prima do Prefeito – entregaram todas as cestas, sem qualquer critério técnico e de forma silenciosa, sem chamar a atenção e sem qualquer publicidade nas redes sociais da Prefeitura;

- No mesmo dia 14 de junho de 2024, uma nova ordem de compras foi emitida para uma nova compra de mais 300 cestas;

- a administração pública municipal, sob o comando de Felipe Menezes, que busca a reeleição, distribuiu 4.000 cestas básicas sem previsão legal prévia para tal, publicizando, ainda por cima, a empreitada em sítio oficial da prefeitura;

- a ausência de critérios para selecionar os beneficiados, para além de grave falta à isonomia dos cidadãos, também fere a eficiência do erário, vez que, sem critérios, não há como garantir que a aplicação do dinheiro público renda o maior retorno possível à população;

- resta cristalino que os programas, em especial o corte de terras e perfuração de poços, não se assemelham ao exercício ordinário da atividade administrativa, vez que não observa sequer seus princípios mais basilares, tratando-se claramente de manobra eleitoreira irregular com fim de lançar, em ano eleitoral, o prefeito Felipe Menezes como candidato à reeleição, privilegiado pela máquina pública;

- Mais grave ainda, a promoção pessoal para angariar apoio político e votos para as eleições que se aproximam ocorreu mediante conduta vedada e as custas exclusiva do erário público, conforme restou incontroverso nos documentos que instruem esta Ação de Investigação Eleitoral.

Ao assim fazer, portanto, com o emprego do erário, o prefeito e atual candidato praticou, mediante desvio da despesa pública, evidente abuso de poder político e econômico, comprometendo por completo a lisura e o equilíbrio do pleito.

Em face destes fatos, requereu a procedência da presente investigação, com a cassação dos mandatos dos investigados, ante o abuso de poder político e econômico.

A inicial se fez acompanhar de procuração e documentos.

Em id 123030101, a parte investigante emendou a inicial, acrescentando novos fatos: - a prefeitura de Lajes distribuiu, em pleno ano eleitoral, residências a diversas famílias lageanas, se valendo dos repasses para promover a imagem de Felipe Menezes, ora prefeito concorrendo à reeleição; - Em consulta ao sítio oficial da prefeitura não se constata lei que autorize a empreitada, tampouco indicação que o programa já vinha entregando, em semelhante proporção, imóveis aos munícipes no exercício anterior.

A ação foi recebida e ordenada a notificação dos investigados para, no prazo de cinco dias, apresentarem defesa.

Os investigados apresentaram defesa escrita, id 123380579, sustentando preliminarmente ocorrência de preclusão para apresentação do rol de testemunhas. No mérito, pugnaram pela improcedência dos pedidos, aduzindo em seu prol as seguintes alegações: Em relação a entregas habitacionais através de Programa da Secretaria Municipal de Habitação, o Ministério Público ajuizou representação sob idêntico quadro fático, autuada no PJe sob o nº 0600024-24.2024.6.20.0017; - A ação supracitada ajuizada em face de FELIPE MENEZES, tanto contemplava impugnação quanto a regularidade da execução do programa, bem como a exploração em rede sociais por parte do Representado; - Após ampla instrução, incluindo a oitiva de testemunhas arroladas pelo Ministério Público, a Representação foi julgada improcedente; - 3.2 – DA ENTREGA DE FARDAMENTO ESCOLAR : Quanto a este fato, não há nenhuma comprovação de que houve desvirtuamento do ato de entrega, ou seja, que aquele momento foi utilizado como palanque eleitoral; - cumpre ressaltar que o programa de corte de terra não foi inaugurado no Município de Lajes/RN no ano eleitoral de 2024 – como colocado inveridicamente pela Investigante. Na verdade, o corte de terra é programa executado pelo Município há muitos anos; - Tanto assim, que o programa conta com previsão na Lei Municipal nº 898/2021 – que prevê o Plano Plurianual (2022-2025); - O programa também é previsto nas Leis Orçamentárias do Município de Lajes/RN, conforme as LOA’S (Leis Orçamentárias Anuais de 2022, 2023 e 2024); – Também não houve o enrobustecimento do programa de corte de terra para o ano eleitoral de 2024 em relação ao exercício anterior, o que novamente evidencia a mera continuidade da atividade administrativa, sem qualquer ânimo eleitoreiro; - a execução de perfuração de poços no Município de Lajes/RN, no ano de 2024, se deu através do sistema de parceria celebrado com a AMCEVALE (Associação dos Municípios da Região Central do Vale do Açu) e da AMLAP (Associação dos Municípios do Litoral Agreste Potiguar); - Para execução do programa de execução de poços, ambas associações realizam rodízios perante os Municípios associados; - o programa de perfuração de poços encontra-se devidamente previsto em legislação e com previsão orçamentária; - o programa conta com previsão na Lei Municipal nº 898/2021 – que prevê o Plano Plurianual (2022-2025); - De igual forma, o programa também é previsto nas Leis Orçamentárias do Município de Lajes/RN, conforme as LOA’S (Leis Orçamentárias Anuais de 2022, 2023 e 2024); - Quanto a perfuração/manutenção de poços, para além de não haver o enrobustecimento do programa, houve um considerável decréscimo em comparação ao exercício anterior; - O programa de distribuição de cestas básicas integra a legislação pertinente à concessão de benefícios eventuais disposta no Decreto Federal nº 6307/2007, contendo previsão específica na Lei Municipal nº 849/2019, que fora regulamentada pelo Decreto Municipal nº 56/2020, com os critérios de acesso previamente estabelecidos pela Resolução nº 01/2020 – CMAS (Conselho Municipal de Assistência Social); - Inserido na classe de benefícios eventuais, o programa conta com previsão na Lei Municipal nº 898/2021 – que prevê o Plano Plurianual (2022-2025); - De igual forma, o programa também é previsto nas Leis Orçamentárias do Município de Lajes/RN, conforme as LOA’S (Leis Orçamentárias Anuais de 2022, 2023 e 2024); - Quanto a concessão de benefícios eventuais através da distribuição de cestas básicas, para além de não haver o enrobustecimento do programa, houve um considerável decréscimo em comparação ao exercício anterior. Foram juntados instrumento procuratório e documentos de fls. 58/72.

Oferecida a réplica, foi o processo saneado, oportunidade em que não acolhida a preliminar, foi deferida a produção de provas (id 123515793).

Realizada audiência de instrução (id 123651568).

A Coligação investigante, em sede de alegações finais (id 123659978), requereu a procedência da presente demanda para cassar o diploma dos representados ante a ocorrência de abuso de poder.

Por sua vez, os investigados (id 123659985) sustentaram a improcedência da ação.

O Ministério Público Eleitoral, em seu parecer (id 123685138), opinou pela improcedência dos pedidos formulados na inicial.

É a síntese do necessário, passo a análise do mérito.

II – FUNDAMENTAÇÃO:

A inicial imputa aos investigados Felipe Ferreira de Menezes Araújo e José Carlos Felipe a prática de inúmeras condutas ilícitas no pleito de 2024, sustentando que teria sido violado o artigo 73, §10 da Lei nº 9.504/97, mediante a distribuição gratuita de bens e serviços a cidadãos, no ano eleitoral, efetivada pela Administração Pública.

O 1º fato, de acordo com a narrativa exordial, refere-se aos cortes de terra em propriedades rurais do município. Sustenta, a parte investigante, que, no dia 15 de março de 2024, 45 dias após a assinatura do contrato com a empresa TOPGEO TOPOGRAFIA E PROJETOS EIRELI, o Prefeito Felipe Menezes fez uma postagem em sua rede social comemorando pessoalmente 1.000 horas de corte das terras favorecidas. E acrescenta que, embora previsto na LOA de 2022 (exercício 2023), não havia execução orçamentária no exercício de 2023, nem mesmo nos anos anteriores.

O 2º fato está relacionado à perfuração de poços tubulares no ano de 2024, em que o Município de Lajes firmou parceria com a Associação dos Municípios da Região Central e do Vale do Assu (AMCEVALE) e com a Associação dos Municípios do Litoral Leste Potiguar (AMLAP) para a cessão do maquinário. Alega que houve direcionamento político do programa, inclusive em áreas particulares e fora do município de Lajes. Ainda, igualmente, não demonstrou a previsão orçamentária para o ano corrente, nem mesmo a execução deste orçamento em anos anteriores; nem mesmo houve um critério legal na escolha dos beneficiários.

Os 3º e 4º fatos estão associados à distribuição de kits de material escolar e fardamento escolar para alunos da rede pública municipal no Município de Lajes/RN, para o ano de 2024, cujos contratos foram firmados respectivamente com as empresas COMERCIAL ANDRADE EIRELI (CNPJ 21.364.588/0001-32) e V H INDÚSTRIA E COMÉRCIO EIRELI (CNPJ 07.623.886/0001-79). E acrescenta que no dia 28 de maio de 2024, às 17h, na Quadra Esportiva Manoel Januário Cabral, o Prefeito Felipe Ferreira de Menezes, candidato à reeleição e ora investigado, realizou um evento para a entrega pessoal dos 942 kits aos pais e alunos da rede pública municipal, divulgado no Instagram oficial da prefeitura. Ainda, em que pese a distribuição de bens ter ocorrido de forma semelhante no ano de 2023, se sabe que não há Lei Municipal que contemple critérios objetivos para esse programa.

O 5º fato diz respeito à aquisição de 4.000 cestas básicas após contrato celebrado com a empresa “C J DE ARAÚJO PESSOA”, as quais foram distribuídas pelo Prefeito Municipal e a Secretária Municipal de Assistência Social, sem qualquer critério técnico e de forma silenciosa, sem qualquer publicidade nas redes sociais da Prefeitura;

O 6º fato relaciona-se à distribuição de unidades habitacionais, em que no “período de 18 de fevereiro a 18 de junho de 2024, o prefeito Felipe Menezes efetuou diversas publicações em sua conta pessoal do Instagram (@prefeitofelipemenezes) entregando pessoalmente unidades habitacionais a munícipes de Lajes/RN”, além de que “Em consulta ao sítio oficial da prefeitura não se constata lei que autorize a empreitada, tampouco indicação que o programa já vinha entregando, em semelhante proporção, imóveis aos munícipes no exercício anterior”.

A princípio, restam anexados à Inicial da AIJE: - Procedimento administrativo no MP referente aos cortes de terras (id 122920094); - Procedimento administrativo no MP referente às perfurações de poços (id 122920095); - Procedimento administrativo no MP referente à distribuição de fardamento e kits escolares (id 122920096); - Procedimento administrativo no MP referente à distribuição das cestas básicas (id 122920097), além de outros documentos de id 123030102 a 123030111 e id 123031362 a 123031365.

Por seu turno, a parte investigada juntou à Defesa os seguintes documentos: - i) TERMO DE RESOLUÇÃO 01/2020 sobre a concessão de benefícios eventuais (id 123380589); - ii) LEI MUNICIPAL nº 849/2019 que dispõe sobre a Política Pública de Assistência Social do Município de Lajes (id 123380588); - iii) LEI MUNICIPAL n° 979/2023, que “Estima a receita e fixa a despesa do Município de Lajes, Estado do Rio Grande do Norte, para o exercício financeiro de 2024.” (id 123380587); iv) LEI MUNICIPAL N° 932/2022 que dispõe sobre as diretrizes orçamentárias e Estima a receita e fixa a despesa do município de lajes, estado do rio grande do Norte, para o exercício financeiro de 2023 (id 123380586); v) LEI MUNICIPAL N° 897/2021 Estima a receita e fixa a despesa do município de lajes, estado do rio grande do Norte, para o exercício financeiro de 2022 (id 123380584); vi) LEI MUNICIPAL N° 898/2021 Estima a receita e fxa a despesa do Dispõe sobre o Plano Plurianual do Município para o quadriênio 2022-2025 e dá outras providências (id 123380585); - vii) CERTIDÃO sobre a suspensão do Programa de Cestas Básicas (id 123380583); e viii) CERTIDÃO sobre a suspensão do Programa Corte de Terras (id 123380582).

Vê-se que o cerne da presente investigação reside na suposta prática de abuso de poder político, consubstanciada na distribuição gratuita à população de bens e serviços, custeados pelo poder público, vinculando, assim, as referidas ações ao candidato à reeleição a Prefeito no Município de Lajes/RN, em contraste ao art. 73, §10, da Lei n. 9.504/97, cujo bem jurídico tutelado consiste na isonomia entre os concorrentes ao pleito.

Em se tratando de distribuição gratuita de bens, valores e benefícios pelo Poder Público em ano eleitoral, prevê o §º10, do artigo 73 da lei 9.504/1997, o seguinte:

Art. 73. São proibidas aos agentes públicos, servidores ou não, as seguintes condutas tendentes a afetar a igualdade de oportunidades entre candidatos nos pleitos eleitorais:

[...] § 10. No ano em que se realizar eleição, fica proibida a distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios por parte da Administração Pública, exceto nos casos de calamidade pública, de estado de emergência ou de programas sociais autorizados em lei e já em execução orçamentária no exercício anterior, casos em que o Ministério Público poderá promover o acompanhamento de sua execução financeira e administrativa. (Incluído pela Lei nº 11.300, de 2006). (destaquei e sublinhei)

Ao prever tal conduta, o legislador, desde já, antecipou que a sua prática já se mostra, por si só, apta a desequilibrar a disputa em favor do mandatário; ou seja, a conformação com a conduta vedada em questão exige apenas que o ato praticado se amolde perfeitamente ao modelo de conduta proibida descrito na lei, em uma análise meramente objetiva.

Quer isto dizer que “As condutas vedadas a agentes públicos possuem natureza objetiva que se aperfeiçoam com a subsunção dos fatos à descrição legal, bastando que a máquina pública seja utilizada em favor de determinada candidatura para violar o bem jurídico tutelado pela norma, qual seja, a igualdade de oportunidades entre os candidatos" (AgR–REspe nº 294–11/ES, rel. Min. Edson Fachin, julgado em 5.11.2019, DJe de 5.2.2020) (destaquei).

Consequentemente, dado o seu caráter sancionatório, portanto, restritivo de direitos, não se pode ampliar ou estender sua interpretação além do que está expressamente previsto nos artigos 73 a 78 da Lei nº 9.504/1997. Por essa razão, o intérprete deve seguir rigorosamente os princípios da legalidade estrita e da tipicidade.

Dessa forma, é necessário reconhecer que a conduta vedada constatada neste processo se enquadra especificamente no que estabelece o § 10 do artigo 73 da Lei das Eleições, muito embora tenham os investigados na sua argumentação sustentado obediência ao inciso IV, do art. 73, da Lei nº9.504/97.

Ocorre que, para a configuração da conduta vedada do art. 73, § 10, da Lei nº 9.504/1997, “não é preciso demonstrar caráter eleitoreiro ou promoção pessoal do agente público, bastando a prática do ato ilícito. Precedente” (AgR-REspE nº 360-26/BA, rel. Min. Aldir Passarinho Junior, DJe de 5.5.2011). No mesmo sentido, cito, ainda: REspE nº 0600954-81/RS, rel. Min. Floriano de Azevedo Marques, DJe de 14.6.2024.

Dessa maneira, constata-se que as condutas vedadas, apuradas por meio do procedimento previsto na ação de investigação judicial eleitoral (art. 22 da LC nº 64/1990), estão de forma clara e exaustiva delineadas na Lei nº 9.504/1997, com destaque, para os fins da presente análise, ao § 10 do art. 73, que constitui o mérito da presente demanda e sobre o qual passo a tratar.

Como se sabe, a proibição disposta no § 10 do art. 73 abrange programas sociais de cunho assistencialista, distribuições pontuais de bens e serviços com o objetivo de angariar votos. A finalidade de assistência social, portanto, é elemento indispensável à configuração do tipo previsto no referido dispositivo, que demanda uma interpretação restritiva.

Veja-se precedentes que bem elucidam essa questão:

ELEIÇÕES 2016. RECURSO ELEITORAL. REPRESENTAÇÃO POR CONDUTAS VEDADAS E ABUSO DE AUTORIDADE. PRELIMINAR DE INTEMPESTIVIDADE RECURSAL. REJEIÇÃO. MÉRITO. CONDUTA PREVISTA NO INCISO IV, ART. 73, DA LEI 9.504/97. AFASTAMENTO. PEDIDO DE CASSAÇÃO DE REGISTRO OU DIPLOMA. REPRESENTADO NÃO ELEITO. PERDA SUPERVENIENTE DO OBJETO. ABUSO DE AUTORIDADE. AFASTAMENTO. DOAÇÃO GRATUITA DE BENS SEM PREVISÃO LEGAL. CONDUTA LEGAL PREVISTA NO §10, DO ART. 73, DA LEI 9.504/97. CONFIGURAÇÃO. CONHECIMENTO E DESPROVIMENTO DO RECURSO.

1. O prazo para interposição de recurso contra sentença que julgou a representação baseada nos arts. 73 e 74, da Lei 9.504/97 é de 3 (três) dias, segundo art. 33 da Resolução TSE nº 23.462/2015, vigente para o pleito de 2016;

2. Quando os bens doados de forma gratuita não se revestirem de caráter social, não há que se falar na conduta vedada prevista no inciso IV, art. 73, da Lei 9.504/97;

3. Ocorre a perda superveniente do objeto de pedido relativo a cassação do registro ou diploma, quando o representado não lograr êxito no respectivo pleito em que concorrera;

4. É dado ao tribunal a prerrogativa de corrigir erro material contido na sentença, ainda que sem provocação das partes, especialmente quando relacionada a fundamento jurídico citado no dispositivo e que seja determinante à compreensão da exata sanção a ser afastada ou aplicada;

5. Afasta-se o abuso de autoridade quando a conduta vedada praticada não guardar gravidade suficiente a autorizar as sanções previstas no art. 22 da Lei Complementar nº 64/90;

6. Declarar que um evento tem natureza assistencial é insuficiente para que se tenha o enquadramento à excepcionalidade em que se permite doação gratuita de bens, serviços ou valores, por parte da Administração Pública, pois tal declaração não atende o requisito da legalidade previsto na legislação eleitoral, especificamente no §10, art. 73, da Lei 9.504/97;

7. Jurisprudência trazida pelo recurso incompatível com o caso concreto, caso em que realizado o devido distinguish;

8. Preliminar rejeitada. Recurso conhecido e desprovido.

(TRE-MA RECURSO ELEITORAL nº 0000354-35.2016.6.10.0080 - RELATORA: JUÍZA LAVÍNIA HELENA MACEDO COELHO – Julgado em 12/04/2021) (destaquei e sublinhei)

“AGRAVO INTERNO. RECURSO ORDINÁRIO. ELEIÇÕES 2018. DEPUTADOS ESTADUAIS. REPRESENTAÇÃO. CONDUTA VEDADA. ART. 73, IV, DA LEI 9.504/97.USO PROMOCIONAL. DISTRIBUIÇÃO. BENS E SERVIÇOS DE CARÁTER SOCIAL. NÃO ENQUADRAMENTO. HIPÓTESE DOS AUTOS. CONVÊNIO. ENTES FEDERATIVOS. VIATURAS POLICIAIS. REQUISITOS. NÃO ATENDIMENTO. MANUTENÇÃO. IMPROCEDÊNCIA. NEGATIVA DE PROVIMENTO.

1. No decisum monocrático, de relatoria do e. Ministro Jorge Mussi, manteve–se aresto do TRE/RN de improcedência dos pedidos na representação proposta contra os agravados(Deputados Estaduais reeleitos em 2018 pelo Rio Grande do Norte), assentando–se que não se configurou a conduta vedada do art. 73, IV, da Lei 9.504/97.

2. Conforme o referido dispositivo, é vedado aos agentes públicos ‘fazer ou permitir uso promocional em favor de candidato, partido político ou coligação, de distribuição gratuita de bens e serviços de caráter social custeados ou subvencionados pelo poder público’.

3. A teor da jurisprudência desta Corte, a teleologia da norma é coibir o uso promocional – em favor dos atores políticos do processo eleitoral – de graciosa distribuição, diretamente a eleitores, de bens e serviços de caráter assistencialista.

4. As disposições legais que regulamentam a prática de condutas vedadas não podem ser objeto de interpretação ampliativa. Precedentes.5. Na espécie, o convênio no qual a Assembleia Legislativa do Estado do Rio Grande do Norte doou 50 viaturas ao Governo do Estado, para uso pelas Secretarias de Estado da Justiça e da Cidadania e da Segurança Pública e da Defesa Social, não se amolda ao conceito de entrega de bens ou de serviços de cunho assistencialista a eleitores.

6. ‘Não existe a conduta vedada prevista no inciso IV do art. 73 quando o Estado doa um bem – como uma ambulância ou um carro de bombeiros – a um município, para ser utilizado pela coletividade’, conforme se extrai do AgR–RO 1595–35/PR, Rel. Min. Rosa Weber, DJE de 26/2/2019.

7. Os precedentes citados nas razões do agravo são inaplicáveis por ausência de similitude fática, pois envolvem a hipótese de distribuição direta a eleitores associada ao uso promocional.

8. A improcedência dos pedidos no caso não vincula a apuração dos fatos sob a ótica de eventual abuso de poder político (art. 22 da LC 64/90), objeto de Ação de Investigação Judicial Eleitoral (AIJE) pendente de julgamento no âmbito do TRE/RN.

9. Na sessão por meio eletrônico de 27/3/2020 a 2/4/2020, julgou–se de modo unânime caso idêntico ao dos autos (AgR–ROs 0601366–34, 0601371–56, 0601374–11,0601375–93, 0601377–63, 0601378–48, 0601380–18, 0601385–40, 0601386–25,0601387–10, 0601390–62, 0601411–38, 0601447–80, 0601449–50, 0601450–35 e0601458–12, de minha relatoria), concluindo–se pela atipicidade da conduta impugnada nos termos do art. 73, IV, da Lei 9.504/97.10. Agravo interno a que se nega provimento. (Recurso Ordinário nº 060144865, Acórdão, Relator Min. Luis Felipe Salomão, Publicação: DJE - Diário da justiça eletrônico, Tomo 91, Data 12/05/2020)”

Ao que consta dos autos, a parte autora aponta irregularidades nos programas, tanto pela falta de respaldo legal quanto pela ausência de execução orçamentária no exercício anterior.

Desde já, deixo claro que a execução das condutas descritas na inicial e sua emenda não foram objetos de impugnação por parte da defesa, motivo pelo qual são fatos incontroversos; cingindo-se a controvérsia dos presentes autos em verificar se as referidas ações estavam ou não legitimadas em uma das exceções do §10 do artigo 73, da Lei n. 9.504/97, de modo a afastar a ilicitude da conduta, quais sejam: existência de calamidade pública, de estado de emergência ou de programas sociais previstos em lei e já em execução orçamentária no exercício anterior.

No presente caso, a priori, nota-se que, em nenhum momento, a parte investigada alegou situação de calamidade pública ou estado de emergência.

Considerando os limites da presente demanda, conclui-se que, no ano eleitoral, a Administração Pública só poderá realizar a distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios se essa ação simultaneamente integrar um programa social autorizado e já em execução orçamentária no exercício anterior.

A primeira ação a ser analisada refere-se à entrega de kits de material escolar e fardamento escolar aos alunos da rede pública municipal, para o ano de 2024.

Entre os instrumentos que possibilitam o cumprimento da responsabilidade do Estado com a educação, a Constituição Federal, no seu art. 208, inciso VII, determina a disponibilização de material didático-escolar para os alunos da educação básica, por meio de programas suplementares:

“Art. 208. O dever do Estado com a educação será efetivado mediante a garantia de:

VII - atendimento ao educando, em todas as etapas da educação básica, por meio de programas suplementares de material didático escolar, transporte, alimentação e assistência à saúde.”

Cuida-se, pois, de dever constitucional dos gestores públicos implementar políticas que assegurem o fornecimento de tais materiais, com foco especial nos alunos em situação de vulnerabilidade social.

Vale destacar que a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (Lei nº 9.394/1996) estabelece, entre as despesas consideradas como manutenção e desenvolvimento do ensino, os investimentos para a compra de material didático-escolar, conforme o disposto no art. 70, inciso VIII, do citado diploma legal:

“Art. 70. Considerar-se-ão como de manutenção e desenvolvimento do ensino as despesas realizadas com vistas à consecução dos objetivos básicos das instituições educacionais de todos os níveis, compreendendo as que se destinam a:

VIII – aquisição de material didático-escolar e manutenção de programas de transporte escolar”

Além disso, é importante reafirmar que a proibição prevista no §10 do art. 73 da Lei das Eleições abrange programas sociais de caráter assistencialista. Conforme a definição de Rodrigo López Zilio, “programa social é aquele desenvolvido pela ação do governo, com um cronograma específico e critérios objetivos, destinado a pessoas em situação de vulnerabilidade ou carência social, e que visa o bem-estar coletivo por meio de medidas de inclusão social, seja pela distribuição ou transferência de renda” (ZILIO, Rodrigo López. Direito Eleitoral. 7ª edição. Salvador: Ed. Jus Podivm, 2020, p. 752).

Portanto, não é apropriado classificar esta primeira ação como um programa social, em seu sentido estrito. Isso ocorre porque a distribuição de fardamento e kits escolares tem um caráter universal, sendo destinada a todos os alunos da rede pública municipal, com o objetivo de complementar o processo educativo, sem possuir as características típicas de programas de distribuição ou transferência de renda.

O Tribunal Superior Eleitoral já se manifestou sobre a distribuição de bens a estudantes da rede pública em situações semelhantes à atual, afastando sua caracterização como programa assistencialista. Segundo a Corte, a medida em questão se refere à implementação de políticas públicas educacionais e, por isso, não se enquadra na proibição prevista no art. 73, § 10, da Lei nº 9.504/1997. A seguir, transcreve-se a ementa de julgamento relevante:

“RECURSO ELEITORAL. AÇÃO DE INVESTIGAÇÃO JUDICIAL ELEITORAL. ELEIÇÃO DE 2020. CANDIDATOS AOS CARGOS DE PREFEITO E DE VICE–PREFEITO. ALEGAÇÃO: ABUSO DE PODER POLÍTICO E PRÁTICA DAS CONDUTAS VEDADAS DESCRITAS NO ARTIGO 73, INCISO VII E § 10, DA LEI Nº 9.504/97. SENTENÇA. IMPROCEDÊNCIA. RECURSO. MÉRITO.1) DISTRIBUIÇÃO GRATUITA DE MATERIAL DIDÁTICO ESCOLAR. NÃO HÁ QUALQUER ILÍCITO ELEITORAL ENVOLVIDO. É PRÁTICA OBRIGATÓRIA PARA A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA EM SE TRATANDO DA REDE PÚBLICA DE ENSINO, INCLUSIVE SOB PENA DE RESPONSABILIDADE DO GESTOR PÚBLICO, DADA A NATUREZA DE PRESTAÇÃO DE SERVIÇO PÚBLICO PARA EFETIVIDADE DO DIREITO À EDUCAÇÃO, EM CUMPRIMENTO AO ART. 212, § 3º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL;2) DESPESAS EXCESSIVAS COM PUBLICIDADE INSTITUCIONAL NO ANO ELEITORAL. NÃO COMPROVADAS. VERIFICA–SE A PRESENÇA DE EQUÍVOCO NOS CÁLCULOS DO RECORRENTE PARA A IDENTIFICAÇÃO DA MÉDIA DOS GASTOS DOS 2 (DOIS) PRIMEIROS QUADRIMESTRES DOS 3 (TRÊS) ÚLTIMOS ANOS QUE ANTECEDEM AO PLEITO. O LASTRO PROBATÓRIO NÃO EVIDENCIA, MINIMAMENTE, A PRÁTICA DOS AVENTADOS ILÍCITOS ELEITORAIS. MANUTENÇÃO DA SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA. RECURSO DESPROVIDO.(RECURSO ELEITORAL nº 060058987, Acórdão, Relator Des. Marcelo Vieira de Campos, Publicação: DJE - DJE, Tomo 117, Data 17/06/2021, Página 0) – grifos não originais.

“RECURSO ELEITORAL. AÇÃO DE INVESTIGAÇÃO JUDICIAL ELEITORAL (AIJE).SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA. ABUSO DE PODER ECONÔMICO E DE AUTORIDADE, CONDUTA VEDADA A AGENTE PÚBLICO E CAPTAÇÃO ILÍCITA DE SUFRÁGIO. FATOS: DISTRIBUIÇÃO GRATUITA DE UNIFORMES E KITS ESCOLARES EM ANO ELEITORAL, SENDO QUE ESSES UNIFORMES FORAM CONFECCIONADOS NÃO APENAS NAS CORES AZUL E BRANCA, CONFORME PRECEITUA A LEI ORGÂNICA MUNICIPAL, TENDO SIDO ACRESCENTADA A COR VERMELHA, ALUSIVA AO PMDB; CONTRATAÇÃO DOS ALUNOS DE ALVARO LUIS GONÇALVES DA SILVA PARA DAR AULAS DE JIU-JITSU; E CONTRATAÇÃO DA EMPRESA PERTENCENTE À MÃE DE DENIS DE CARVALHO PARA DAR AULAS DE EDUCAÇÃO FÍSICA. OS UNIFORMES FORAM CONFECCIONADOS, PREDOMINANTEMENTE, NAS CORES AZUL E BRANCA, A COR VERMELHA APARECE APENAS EM PEQUENOS DETALHES. NÃO HOUVE ALUSÃO A NENHUM PARTIDO. A DISTRIBUIÇÃO DE UNIFORMES E DE KITS ESCOLARES É POLÍTICA PÚBLICA EDUCACIONAL QUE DEVE SER EXECUTADA TODOS OS ANOS. CONTRATOS ASSINADOS EM 2015. INCIDÊNCIA DA RESSALVA DO ART. 73, § 10, DA CF. OS INSTRUMENTOS DE CONTRATAÇÃO DOS PROFESSORES DE JIU-JITSU FORAM ASSINADOS EM 1º DE MARÇO DE 2016, OU SEJA, 7 (SETE) MESES ANTES DAS ELEIÇÕES, PORTANTO FORA DO PRAZO ESTIPULADO PELO ART. 73, INCISO V, DA LEI DAS ELEIÇÕES. NOS CONTRATOS FIRMADOS ENTRE A PREFEITURA MUNICIPAL DE APARECIDA/SP E A EMPRESA MARTA BERNARDES DE CARVALHO - ME, EM 04 DE MAIO DE 2015 E 19 DE FEVEREIRO DE 2016, NÃO SE VISLUMBRA EM QUALQUER ILICITUDE. COM RELAÇÃO À CAPTAÇÃO ILÍCITA DE SUFRÁGIO, TEM-SE QUE HOUVE INOVAÇÃO DE TESE EM GRAU DE RECURSO, O QUE É INADMISSÍVEL. NÃO HÁ PROVAS DO ABUSO DE PODER POLÍTICO E ECONÔMICO. NECESSIDADE DE PROVAS ROBUSTAS. MANUTENÇÃO DA SENTENÇA ORA COMBATIDA É MEDIDA QUE SE IMPÕE. DESPROVIMENTO DO RECURSO.”(RECURSO ELEITORAL nº 65848, Acórdão, Relator Des. Marcus Elidius Michelli de Almeida, Publicação: DJESP - Diário da Justiça Eletrônico do TRE-SP, Data 25/09/2017) –grifos não originais.

“RECURSO ESPECIAL ELEITORAL. ELEIÇÕES 2012. PREFEITO. AÇÃO DE INVESTIGAÇÃO JUDICIAL ELEITORAL. CONDUTA VEDADA. ART. 73, § 10, DA LEI9.504/97. DISTRIBUIÇÃO DE BENS. TABLETS. PROGRAMA ASSISTENCIALISTA. NÃO CONFIGURAÇÃO. CONTINUIDADE DE POLÍTICA PÚBLICA. ABUSO DE PODER POLÍTICO. DESVIO DE FINALIDADE. BENEFÍCIO ELEITORAL. NÃO COMPROVAÇÃO. REEXAME DE FATOS E PROVAS. IMPOSSIBILIDADE. DESPROVIMENTO. 1. Na espécie, a distribuição de tablets aos alunos da rede pública de ensino do Município de Vitória do Xingu/PA, por meio do denominado programa ‘escola digital’, não configurou a conduta vedada do art. 73, § 10, da Lei 9.504/97 pelos seguintes motivos: a) não se tratou de programa assistencialista, mas de implemento de política pública educacional que já vinha sendo executada desde o ano anterior ao pleito. Precedentes. b) os gastos com a manutenção dos serviços públicos não se enquadram na vedação do art. 73, § 10, da Lei 9.504/97. Precedentes. c) como os tablets foram distribuídos em regime de comodato e somente poderiam ser utilizados pelos alunos durante o horário de aula, sendo logo depois restituídos à escola, também fica afastada a tipificação da conduta vedada, pois não houve qualquer benefício econômico direto aos estudantes. Precedentes. d) a adoção de critérios técnicos previamente estabelecidos, além da exigência de contrapartidas a serem observadas pelos pais e alunos, também descaracterizam aconduta vedada em exame, pois não se configurou o elemento normativo segundo o qual ‘a distribuição de bens, valores ou benefícios’ deve ocorrer de forma ‘gratuita’. Precedentes. 2. O abuso do poder político caracteriza-se quando o agente público, valendo-se de sua condição funcional e em manifesto desvio de finalidade, compromete a igualdade da disputa e a legitimidade do pleito em benefício de sua candidatura ou de terceiros, o que não se verificou no caso. No ponto, a reforma do acórdão recorrido esbarra no óbice da Súmula 7/STJ. 3. Recurso especial eleitoral desprovido.(Recurso Especial Eleitoral nº 55547, Acórdão, Relator Min. João Otávio De Noronha,Publicação: DJE - Diário da justiça eletrônico, Data 21/10/2015, Página 19-20)

É importante ressaltar que o kit escolar fornecido pela Prefeitura contém itens fundamentais para o aprendizado dos alunos e para sua participação nas aulas, incluindo materiais de uso diário, como uniforme escolar, caderno, canetinhas, lápis, tesoura, cola, entre outros.

Assim, inegável se mostra a importância da distribuição gratuita de material escolar aos alunos da rede municipal de ensino, uma vez que essa ação garante, especialmente aos estudantes em situação de vulnerabilidade social, o pleno exercício do direito à educação, um direito social fundamental assegurado no art. 6º da Constituição Federal, sendo também uma responsabilidade do Estado, conforme estabelecido no art. 205 da mesma Constituição.

Sendo assim, conclui-se que a distribuição gratuita de materiais escolares não se enquadra na situação prevista no art. 73, § 10, da Lei nº 9.504/1997, afastando sua caracterização como prática vedada.

Na sequência, no que se refere às demais irregularidades ocorridas em 2024, indicadas pela parte investigante, estas envolvem o corte de terras em propriedades rurais, a perfuração de poços tubulares, a distribuição de quatro mil cestas básicas e a entrega de unidades habitacionais, seja pela falta de legislação específica, pela inexistência de execução orçamentária no ano anterior, ou ainda pela ausência de definição e cumprimento dos requisitos necessários.

Conforme alegado pela defesa dos investigados, os programas de corte de terra e perfuração de poços estão previstos na Lei Municipal nº 898/2021 – PPA (2022-2025), bem como nas Leis Orçamentárias Anuais de 2022, 2023 e 2024. Já o programa de distribuição de cestas básicas estaria amparado pela legislação relativa à concessão de benefícios eventuais, conforme previsto no Decreto Federal nº 6.307/2007, com regulamentação específica na Lei Municipal nº 849/2019 e no Decreto Municipal nº 56/2020, cujos critérios de acesso foram previamente definidos pela Resolução nº 01/2020 do Conselho Municipal de Assistência Social (CMAS). Por fim, quanto à distribuição de unidades habitacionais, a defesa ressalta que a matéria já foi objeto de análise pelo Ministério Público na representação nº 0600024-24.2024.6.20.0017, tendo sido julgada improcedente.

É relevante ressaltar que cabe à Justiça Eleitoral avaliar se houve desvio de finalidade ou outras irregularidades na execução de programas sociais sob o ponto de vista eleitoral. Ou seja, deve analisar se os recursos foram usados de forma indevida com o propósito de favorecer candidatos ou influenciar o processo eleitoral, sem, porém, interferir nas decisões administrativas propriamente ditas.

Assim, é preciso analisar se as doações foram realizadas dentro das condições excepcionais permitidas pela legislação, ou seja, no âmbito de programas sociais que já estavam previstos em lei e que tiveram recursos orçamentários executados no ano anterior, conforme determina o artigo 73, § 10, da Lei nº 9.504/1997.

Em princípio, o Plano Plurianual define diretrizes, objetivos e metas gerais, mas, por ter caráter programático, não traz uma descrição minuciosa das políticas sociais a serem implementadas. Ele apenas aponta quais programas sociais devem ser desenvolvidos pelos Fundos Municipais ligados a cada secretaria.

Nesse contexto, a Lei Municipal nº 898/2021, ao estabelecer o Plano Plurianual para o período de 2022 a 2025, definiu um conjunto de ações governamentais e os instrumentos para sua implementação, com o objetivo de atingir as metas propostas e atender às demandas da população.

No entanto, é importante não confundir a exigência de uma lei que cria formalmente o programa social com a simples inclusão de recursos no orçamento. Por isso, o Plano Plurianual 2021/2025 e as Leis de Diretrizes Orçamentárias, que abordam o assunto de maneira genérica, não atendem à exigência legal de uma instituição específica do programa, como tentam alegar os investigados.

Sobre esse aspecto, ressalto um trecho do voto proferido pelo Ministro Aldir Passarinho no Agravo Regimental no Recurso Especial Eleitoral nº 36.026:

Nessa esteira, considero que a ressalva do art. 73, § 10, da Lei n° 9.504197, quando autoriza ao Chefe do Poder Executivo a distribuição de bens e serviços no período vedado, exige, em contrapartida, a prévia instituição de programas sociais mediante lei em sentido estrito, e não por mero decreto. Em última análise, o que a legislação eleitoral exige é que a inovação no mundo jurídico provenha de órgão competente para legislar e não daquele eventualmente competente apenas para sua regulamentação. (destaquei e sublinhei)

Dessa maneira, ao determinar que os programas sociais devem ser autorizados por lei, o artigo 73, § 10, da Lei nº 9.504/1997 não permite que programas genéricos sirvam de base para a atuação do agente público. Pelo contrário, exige uma lei específica que detalhe as características do programa, sob pena de comprometer a efetividade da norma que impõe essa restrição.

Pois bem. No caso em questão, os investigados não foram capazes de provar que a distribuição dos benefícios à população estava associada a um programa social formalmente criado por uma lei específica, indo contra o entendimento já consolidado na jurisprudência do TSE, que exige a existência de uma lei autorizativa formal para a validade dos programas sociais.

Cabe enfatizar que a proibição legal não tem como objetivo impedir a criação ou execução de programas sociais, mas sim evitar que eles sejam utilizados com objetivos eleitorais que prejudiquem a igualdade de condições entre os candidatos. Por isso, é essencial que esses programas sejam conduzidos com base em critérios técnicos e de forma transparente.

É relevante observar também que a aplicação da norma que proíbe essa conduta ocorre durante o ano da eleição, o que significa que a irregularidade pode ser configurada mesmo antes do registro oficial das candidaturas, embora sua investigação possa acontecer em momento posterior.

A alegação da defesa de que a distribuição de cestas básicas estaria amparada pela Lei Municipal nº 849/2019 (ID 15686795), regulamentada pelo Decreto Municipal nº 56/2020 (ID 15686796), não é válida. Isso porque, embora a referida legislação preveja a concessão de benefícios eventuais, a implementação do programa de distribuição de cestas básicas precisa atender a requisitos legais e formais específicos, como a autorização por meio de lei, o que não ocorreu no presente caso. Portanto, a mera menção à norma não é suficiente para legitimar a prática, sendo indispensável uma legislação formalmente autorizativa que regule a execução do programa social de maneira transparente e em conformidade com os critérios técnicos definidos.

Caso a referida lei municipal tivesse como objetivo criar um programa social, ela deveria conter os elementos fundamentais para tal iniciativa, como, por exemplo, o plano de trabalho, a definição clara das atividades a serem realizadas, as metas a serem atingidas, as etapas de implementação, as ações administrativas necessárias para sua execução e continuidade, o plano de aplicação dos recursos financeiros, o cronograma de desembolso e a previsão de início e término do programa, entre outros aspectos.

Como demonstrado pelos documentos apresentados no processo e pelas declarações das testemunhas e informantes, a distribuição dos bens e serviços, especialmente no que se refere à entrega dos poços, ocorreu de maneira indiscriminada e ampla, sem observar as normas eleitorais e municipais vigentes.

Assim, no que diz respeito ao primeiro requisito legalmente exigido para a aplicação da regra autorizativa do § 10, do art. 73, da Lei Eleitoral, referente à distribuição gratuita de cestas básicas, unidades habitacionais, cortes de terras em propriedades rurais e perfuração de poços tubulares no município, verifica-se que os programas sociais mencionados não tiveram a necessária autorização legal. Tal ausência comprometeu a transparência necessária na concessão dos benefícios por parte da administração pública.

A esse respeito, destacam-se julgados do Tribunal Superior Eleitoral:

ELEIÇÕES 2016. RECURSOS ESPECIAIS. AIJE. PREFEITO E VICE–PREFEITO. CONDUTA VEDADA. ABUSO DE PODER POLÍTICO–ECONÔMICO. DISTRIBUIÇÃO GRATUITA E INDISCRIMINADA DE AUXÍLIOS FINANCEIROS EM ANO ELEITORAL. PARCIAL PROVIMENTO NO TRIBUNAL LOCAL. (1) SENTENÇA QUE RECONHECEU APENAS PARTE DAS CONDUTAS VEDADAS IMPUTADAS NA EXORDIAL. INTERPOSIÇÃO DE RECURSO INTEMPESTIVO PELOS INVESTIGADOS. INTERPOSIÇÃO DE RECURSOS TEMPESTIVOS PELOS INVESTIGANTES. IMPOSSIBILIDADE DE REDISCUSSÃO DO CAPÍTULO ESPECÍFICO. COISA JULGADA PARCIAL. ACÓRDÃO AMPLIATIVO. RECONHECIMENTO DAS DEMAIS CONDUTAS E ABUSO DE PODER. (2) ART. 73, § 10, DA LEI Nº 9.504/1997 C/C ART. 22, XIV, DA LC Nº 64/1990. REPASSES NÃO ALBERGADOS NAS EXCEÇÕES LEGAIS. AUXÍLIOS DISTRIBUÍDOS COM BASE EM LEI MUNICIPAL GENÉRICA. INEXISTÊNCIA DE PROGRAMA SOCIAL. FATO INCONTROVERSO. "CHEQUE EM BRANCO" AO GESTOR. IMPOSSIBILIDADE. DECRETOS DE CALAMIDADE PÚBLICA E DE ESTADO DE EMERGÊNCIA QUE NÃO AUTORIZAM OS REPASSES EFETUADOS. AUSÊNCIA DE FORMALIDADES NA CONCESSÃO DOS BENEFÍCIOS. AUSÊNCIA DA CONDIÇÃO DE PESSOA CARENTE EM PARTE DOS BENEFICIÁRIOS. GRAVIDADE DA CONDUTA. ACERVO FÁTICO–PROBATÓRIO. IMPOSSIBILIDADE DE REEXAME, VERBETE SUMULAR Nº 24 DO TSE. CONFIRMAÇÃO DAS SANÇÕES IMPOSTAS PELO TRE. MULTA AOS RESPONSÁVEIS E BENEFICIÁRIOS. INELEGIBILIDADE. SANÇÃO PERSONALÍSSIMA. IMPOSIÇÃO AOS AGENTES PÚBLICOS QUE PRATICARAM O ILÍCITO. CASSAÇÃO DE DIPLOMA. PREFEITO E VICE ELEITOS EM 2016. PERDA DE OBJETO. MANUTENÇÃO DO ARESTO REGIONAL. RECURSO ESPECIAL PARCIALMENTE NÃO CONHECIDO. DESPROVIMENTO DOS RECURSOS ESPECIAIS. AÇÃO CAUTELAR PREJUDICADA. […] 2.5 A jurisprudência do TSE consolidou–se no sentido de "[...] ser necessária a lei específica que institua o programa social, além de sua execução orçamentária no ano anterior às eleições ano anterior às eleições […]" (AgR–REspE nº 1–72/PI, rel. Min. Gilmar Mendes, julgado em 16.11.2016, DJe de 2.12.2016). 2.6 No julgamento do REspEl nº 372–75/ES, rel. Min. Alexandre de Moraes, igualmente relativo ao pleito de 2016, esta Corte Superior, diante da "[...] inexistência de autorização legal específica do programa social ¿+ Liberdade pelo Conhecimento – Geração de Emprego e Renda' [...]", manteve a conclusão do acórdão regional acerca da violação ao art. art. 73, § 10, da Lei das Eleições e da configuração do abuso de poderes econômico e político e ratificou a compreensão de que a hipótese autorizadora do § 10 do art. 73 da Lei nº 9.504/1997 somente se perfaz com autorização legislativa específica, não satisfazendo esse requisito a existência de dispositivo legal genérico previsto na Lei de Organização da Assistência Social. […] (AC nº 0600454-24/PB, de minha relatoria, julgado em 9.3.2023, DJe de 31.3.2023)

ELEIÇÕES 2016. AGRAVO REGIMENTAL. AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. REPRESENTAÇÃO. PREFEITO. CONDUTA VEDADA. ART. 73, § 10, DA LEI Nº 9.504/97. DISTRIBUIÇÃO GRATUITA DE LOTES DE TERRA. PRÉVIA AUTORIZAÇÃO LEGAL. EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA NO EXERCÍCIO ANTERIOR. INOCORRÊNCIA. PROPÓSITO ELEITOREIRO EVIDENCIADO. MINORAÇÃO DA MULTA. IMPOSSIBILIDADE. REEXAME DE FATOS E PROVAS. SÚMULA Nº 24/TSE. DESPROVIMENTO. 1. Segundo se extrai do aresto regional, a prova dos autos demonstrou, de forma incontroversa, a distribuição gratuita de 803 (oitocentos e três) lotes de terra aos munícipes em ano eleitoral, pelo então prefeito e candidato à reeleição, sem que houvesse lei específica para autorizar a criação do programa social. […] (AI nº 503-63/GO, rel. Min. Carlos Horbach, julgado em 30.6.2022, DJe de 4.8.2022)

Em relação à segunda exigência — comprovação da execução orçamentária no exercício anterior — o doutrinador Rodrigo Lopez Zilio observa que:

“Além de autorizado por lei específica, o programa social já deve estar em execução orçamentária no ano anterior ao da eleição. A execução orçamentária do programa social pressupõe que tenha havido previsão expressa na lei do orçamento no ano anterior ao do início da sua execução. Em síntese, o reconhecimento da legalidade na distribuição de benefícios por programa social em ano eleitoral requer: a) previsão orçamentária (dois anos antes da eleição); b) execução orçamentária (no ano anterior à eleição); c) distribuição gratuita de bens e serviços (no ano da eleição). A execução orçamentária pressupõe a efetivação dos recursos previstos no orçamento, não sendo suficiente a aprovação do orçamento ou a mera previsão orçamentária (Direito Eleitora!, Porto Alegre: Verbo Jurídico, 2016, p. 627)

A legislação vigente é clara ao determinar que a execução orçamentária do programa social deve ocorrer no exercício anterior ao ano da eleição, sendo insuficiente, para atender a esse requisito, apenas a referência à existência de uma lei orçamentária municipal com previsão de recursos. É imprescindível a apresentação de provas que confirmem a efetiva utilização desses recursos.

Segundo especialistas em direito administrativo, a execução orçamentária não se resume à simples previsão ou aprovação do orçamento; ela requer que as ações planejadas sejam realmente colocadas em prática. (Zilio, Rodrigo. Direito eleitoral: noções preliminares, elegibilidade e inelegibilidade, processo eleitoral (da convenção à prestação de contas), ações eleitorais / Rodrigo Zílio. - Porto Alegre: Verbo Jurídico, 2010. p. 552).

Na hipótese dos autos, pois, nenhuma prova documental que comprove que, no exercício imediatamente anterior às eleições, já estivesse em funcionamento a política de distribuição gratuita desses bens materiais como benefício eventual, foi apresentada. Além de menções genéricas, não foi incluído nos autos sequer um pedido formal datado do ano anterior que pudesse evidenciar o cumprimento da exigência de execução orçamentária prévia, conforme estabelecido na exceção prevista no § 10 do art. 73 da Lei das Eleições.

Ressalto, nesse ponto, que a jurisprudência do Tribunal Superior Eleitoral é consolidada no sentido de que, para que se afaste a proibição contida no referido § 10, é indispensável que a execução orçamentária do programa social tenha sido iniciada no exercício financeiro anterior ao ano da eleição. Nesse contexto:

AGRAVO REGIMENTAL. RECURSO ESPECIAL. ELEIÇÕES 2016. REPRESENTAÇÃO. ABUSO DE PODER POLÍTICO E ECONÔMICO. CONDUTA VEDADA. CAPTAÇÃO ÍLICITA DE SUFRÁGIO. CORRUPÇÃO ELEITORAL. TRANSPORTE E DISTRIBUIÇÃO DE MACADAME. PROGRAMA SOCIAL AUTORIZADO EM LEI. EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA NO ANO ANTERIOR AO PLEITO. AUSÊNCIA. GRAVIDADE DEMONSTRADA. CONDUTA ABUSIVA CONFIGURADA. INTUITO DE OBTER O VOTO. CORRUPÇÃO ELEITORAL. REVOLVIMENTO DE FATOS E PROVAS. IMPOSSIBILIDADE. […] 2. À luz da moldura fática delineada na origem, houve a distribuição gratuita de bens no ano eleitoral, por meio de programa social autorizado em lei, porém sem execução orçamentária no ano anterior, a contrariar o disposto no art. 73, § 10, da Lei nº 9.504/1994, ressaltada, ademais, a gravidade dos fatos para configuração da conduta abusiva. 3. Consignado pela Corte Regional que “no ano anterior ao da eleição de 2012, a Prefeitura de Massaranduba somente tinha autorização legal para custear o transporte de macadame, não podendo utilizar receita do orçamento para adquirir esse material com o intuito de distribuí-lo gratuitamente a produtores rurais para fins de incentivo”. Consignada, também, a inobservância dos requisitos instituídos em lei para concessão do benefício. 4. Não se trata, portanto, de mera ampliação de programa social já em execução no anterior ao pleito de 2012, mas da entrega de novo benefício, cuja autorização legislativa sobreveio apenas em dezembro de 2011, a obstar a sua execução ao longo deste mesmo exercício financeiro. 5. Examinados os fatos também sob a ótica da corrupção eleitoral, entendeu o TRE/SC provadas a participação e a anuência dos então candidatos com a ilicitude, bem como o intuito de cooptar votos indevidamente. A modificação de tais premissas só seria possível mediante nova incursão na seara probatória dos autos, providência vedada na estreita via do recurso especial (Súmula nº 24/TSE). Agravo regimental a que se nega provimento. (AgR-REspe nº 36-11/SC, rel. Min. Rosa Weber, julgado em 24.5.2018, DJe de 2.8.2018 – grifos acrescidos)

5. A distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios por parte da administração pública ressalvada pelo § 10 do art. 73 da Lei das Eleições deve observar os critérios da lei que institui o programa social (AgR-AI nº 334- 81/BA, rel. Min. Tarcisio Vieira de Carvalho Neto, julgado em 10.10.2017, DJe de 17.11.2017), de modo a impedir eventual desvirtuamento de sua finalidade. Configurada a conduta vedada pelo art. 73, § 10, da Lei nº 9.504/1997, pois a falta de identificação daqueles que receberam as cestas básicas impede que seja verificado o alcance da finalidade do programa social, que, em regra, é elaborado com o objetivo de beneficiar pessoas em situação de vulnerabilidade social.

[…] (REspe nº 294-10/RS, rel. Min. Og Fernandes, julgado em 11.6.2019, DJe de 21.8.2019 – grifos acrescidos)

Levando isso em conta, no que se refere à necessidade de demonstrar que os programas sociais estavam sendo executados orçamentariamente em 2023, observa-se que essa comprovação não foi apresentada nos autos, constituindo um encargo que o investigado não conseguiu cumprir.

Considerando, então, que os fatos relatados na petição inicial se amoldam perfeitamente à vedação prevista no §10 do artigo 73 da Lei nº 9.504/1997, é importante frisar que, contrariamente ao alegado pela defesa, a Representação nº 0600024-24.2024.6.20.0017, ajuizada pelo Ministério Público, apontou que o candidato ao cargo de prefeito de Lajes nas eleições de 2024, ao promover publicamente a entrega de moradias sociais financiadas com recursos públicos, teria atuado com o propósito de enaltecer sua imagem como gestor eficiente, buscando se beneficiar eleitoralmente da ação. Tal conduta, segundo a acusação, teria configurado infração ao artigo 73, inciso IV, da referida lei — que requer demonstração do uso promocional em favor de candidato, partido ou coligação —, ressalvando-se, contudo, que essa exigência não se aplica à infração descrita no §10 do mesmo artigo, a qual se caracteriza independentemente da comprovação do benefício eleitoral direto.

Dessa forma, ainda que se alegue que a distribuição dos benefícios não tenha tido propósito eleitoreiro, tal argumento não afasta a possibilidade de aplicação de sanção, uma vez que a norma em questão possui caráter objetivo, como já anteriormente destacado e consolidado pela jurisprudência:

AGRAVOS REGIMENTAIS. RECURSOS ESPECIAIS. ELEIÇÕES 2016. PREFEITA E VICE-PREFEITO REELEITOS. AÇÃO DE INVESTIGAÇÃO JUDICIAL ELEITORAL (AIJE). CONDUTA VEDADA. ART. 73, V, DA LEI 9.504/97.MULTA. AUSÊNCIA DE OFENSA AO ART. 275 DO CÓDIGO ELEITORAL. DISSÍDIO NÃO COMPROVADO. DESPROVIMENTO. 1. Na decisão agravada, manteve-se acórdão do TRE/MG por meio do qual se aplicou aos vencedores do pleito majoritário de Desterro de Melo/MG em 2016 multa no mínimo legal (5.000,00 UFIRs) por prática da conduta vedada do art. 73, V, d, da Lei9.504/97, o que ensejou agravos regimentais por ambas as partes. 2. Quanto ao agravo dos candidatos, extrai-se da moldura fática do aresto a quo que se contrataram três professores no período vedado. 4. Os ilícitos do art. 73 da Lei 9.504/97 têm caráter objetivo e independem da finalidade eleitoral do ato. Precedentes. Texto publicado no DEJEAL de 29/11/2019 (...). 9. Agravos regimentais desprovidos. (TSE - Agravo Regimental em Recurso Especial Eleitoral nº 46166 - DESTERRO DO MELO – MG - Acórdão de 01/08/2018 –Rel. Min. Jorge Mussi - DJE de 29/08/2018, Página 138/139)

À vista disso, o conjunto probatório indica a prática de conduta vedada nos moldes do §10 do artigo 73 da Lei nº 9.504/1997. Essa conclusão se torna ainda mais evidente diante da fragilidade das provas apresentadas pela defesa, que não conseguiu demonstrar, de forma convincente, que a distribuição de benefícios em ano eleitoral atendia às exceções previstas na norma. Além do mais, não há qualquer indício de que a situação estivesse relacionada a um estado de calamidade pública ou emergência.

Diante desse contexto, cabe agora examinar a eventual existência de abuso de poder.

A proibição do abuso de poder político está prevista no artigo 22 da Lei Complementar nº 64/1990, que estabelece o seguinte: “Qualquer partido político, coligação, candidato ou Ministério Público Eleitoral poderá representar à Justiça Eleitoral, diretamente ao Corregedor-Geral ou Regional, relatando fatos e indicando provas, indícios e circunstâncias e pedir abertura de investigação judicial para apurar uso indevido, desvio ou abuso do poder econômico ou do poder de autoridade, ou utilização indevida de veículos ou meios de comunicação social, em benefício de candidato ou de partido político, obedecido o seguinte rito: (…)”.

Como se observa, o referido dispositivo legal exige a demonstração de uma finalidade eleitoral específica, isto é, a intenção de obter benefício em detrimento dos demais concorrentes, afetando a equidade do processo eleitoral.

Na linha da jurisprudência do TSE, o abuso do poder econômico se caracteriza "[...] pelo uso desmedido de aporte patrimonial que, por sua vultosidade e gravidade, é capaz de viciar a vontade do eleitor, desequilibrando a lisura do pleito. Precedentes" (AIJE nº 0601771-28/DF, rel. Min. Luis Felipe Salomão, julgada em 28.10.2021, DJe de 18.8.2022), enquanto o aspecto político se revela quando "[...] o agente público, valendo-se de condição funcional e em manifesto desvio de finalidade, desequilibra disputa em benefício de sua candidatura ou de terceiros" (AgR-REspEl nº 238-54/BA, rel. Min. Luis Felipe Salomão, julgado em 20.5.2021, DJe de 4.6.2021).

Ademais, para que o abuso de poder — seja político ou econômico — seja reconhecido, é essencial a comprovação da gravidade dos fatos imputados, de acordo com a posição firmada pelo Tribunal Superior Eleitoral e conforme o disposto no artigo 22, inciso XVI, da Lei Complementar nº 64/1990. Nesse sentido, vale a pena destacar trechos de ementas de decisões anteriores da Corte que reforçam essa interpretação:

“EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. RECURSO ORDINÁRIO DESPROVIDO. CONTRADIÇÃO. OMISSÃO. INEXISTÊNCIA. INCONFORMISMO. PRETENSÃO DE REEXAME DA MATÉRIA. INCONFORMISMO. (…) 3. Esta Corte já consignou que, ‘para se caracterizar o abuso de poder, impõe–se a comprovação, de forma segura, da gravidade dos fatos imputados, demonstrada a partir da verificação do alto grau de reprovabilidade da conduta (aspecto qualitativo)e de sua significativa repercussão a fim de influenciar o equilíbrio da disputa eleitoral (aspecto quantitativo). A mensuração dos reflexos eleitorais da conduta, não obstante deva continuar a ser ponderada pelo julgador, não constitui mais fator determinante para a ocorrência do abuso de poder, agora revelado, substancialmente, pelo desvalor do comportamento’ (AIJE 0601779–05, rel. Min.Luís Felipe Salomão, DJE de 11.3.2021).” (RECURSO ORDINÁRIO ELEITORAL nº 060387989, Acórdão, Relator Min. Sergio Silveira Banhos, Publicação: DJE - Diário da justiça eletrônico, Tomo 181, Data01/10/2021)

“AÇÃO DE INVESTIGAÇÃO JUDICIAL ELEITORAL. ELEIÇÕES 2018. PRESIDENTE E VICE–PRESIDENTE DA REPÚBLICA. PROVAS. DEPOIMENTO PESSOAL. REQUISIÇÃO DE DOCUMENTOS. QUEBRA DE SIGILOS CONSTITUCIONAIS. EXCEPCIONALIDADE. USO INDEVIDO DOS MEIOS DE COMUNICAÇÃO. PRINCÍPIO DA LIBERDADE DE IMPRENSA DE COMUNICAÇÃO E EXPRESSÃO. GRAVIDADE DAS CONDUTAS. INEXISTÊNCIA. MOBILIZAÇÃO POLÍTICA. LIBERDADE DE MANIFESTAÇÃO DO PENSAMENTO. IMPROCEDÊNCIA DA AIJE. (…) 5. O legislador de 2010, com a edição da Lei Complementar 135, substituiu o critério da potencialidade lesiva pelo da gravidade, de forma que as infrações menos graves devem ser sancionadas no âmbito das representações eleitorais. 6. Apenas os casos que extrapolem o uso normal das ferramentas virtuais é que podem configurar o uso indevido dos meios de comunicação social, sem prejuízo da apuração de eventual propaganda irregular, que possui limites legais distintos da conduta do art. 22 daLei Complementar 64/90. Precedentes. 7. Para se caracterizar o abuso de poder, impõe–se a comprovação, de forma segura, da gravidade dos fatos imputados, demonstrada a partir da verificação do alto grau de reprovabilidade da conduta (aspecto qualitativo) e de sua significativa repercussão a fim de influenciar o equilíbrio da disputa eleitoral (aspecto quantitativo). A mensuração dos reflexos eleitorais da conduta, não obstante deva continuar a ser ponderada pelo julgador, não mais se constitui fator determinante para a ocorrência do abuso de poder, sendo agora revelado, substancialmente, pelo desvalor do comportamento. (…) (Ação de Investigação Judicial Eleitoral nº 060196965, Acórdão, Relator Min. Jorge Mussi, Publicação: DJE - Diário da justiça eletrônica, Tomo 89, Data 08/05/2020)

Em suma, pode-se conceituar o abuso de poder político gerador da incidência do dispositivo legal acima transcrito como aquele ocorrente nas hipóteses em que agentes públicos valem-se de sua condição funcional para beneficiar candidaturas, violando, desta forma, a normalidade e a legitimidade do processo eleitoral.

A respeito do assunto, novamente, José Jairo Gomes nos ensina:

Ante a sua elasticidade, o conceito em foco [de abuso de poder político] pode ser preenchido por fatos ou situações tão variados quanto os seguintes: uso, doação ou disponibilização de bens e serviços públicos, desvirtuamento de propaganda institucional, manipulação de programas sociais, contratação ilícita de pessoal ou serviços, ameaça de demissão ou transferência de servidor público, convênios urdidos entre entes federativos estipulando a transferência de recursos às vésperas do pleito.

Não só por ação se pode abusar do poder político, como também por omissão.

Atenta a essa realidade, a Lei nº 9.504/97 proibiu aos agentes públicos, servidores ou não, a consecução de certas condutas. Trata-se das chamadas condutas vedadas, previstas nos artigos 73 a 78 daquele diploma, as quais serão melhor analisadas posteriormente, no Capítulo atinente às ações judiciais eleitorais. Observe-se, desde logo, que, para efeito de configuração de abuso de poder político, o rol legal de condutas vedadas previstas naqueles artigos não é numerus clausus, mas meramente exemplificativo; pode-se mesmo dizer que abuso de poder político é gênero, do qual são espécies as condutas vedadas.

Da mesma forma, ensina Édson de Resende Castro¹:

Já comentamos que o abuso de poder tem verificação objetiva quando se busca a cassação do registro ou do diploma, ou a desconstituição do mandato (na AIME), o que equivale dizer que não é importante tenha o candidato participado dos atos abusivos, ou mesmo que deles tenha tido conhecimento. Basta tenha havido abuso, e que esse abuso tenha sido de proporções graves a comprometer a lisura do processo eleitoral, para que se chegue à cassação/desconstituição. Com ou sem participação ou conhecimento do candidato, o certo é que o processo terá sido viciado e a sua eleição ilegítima, o que é suficiente para a cassação. A cassação, bem se vê, não se apresenta como punição ao candidato, mas, antes, como medida de essencial proteção da lisura do pleito, face à absoluta impossibilidade ética e jurídica de se afirmar válido um resultado eleitoral ilegítimo, porque obtido pela via do abuso de poder.

Nesse contexto, o reconhecimento da procedência de uma Ação de Investigação Judicial Eleitoral (AIJE) exige a comprovação de dois requisitos essenciais. O primeiro é a gravidade das condutas consideradas ilícitas, ou seja, atos suficientemente sérios a ponto de comprometer a normalidade e a legitimidade do processo eleitoral, gerando desequilíbrio na disputa entre os candidatos. Tal gravidade é aferida com base nas circunstâncias concretas do ato praticado, sendo desnecessário demonstrar que ele teve potencial para alterar o resultado final das eleições, conforme dispõe o art. 22, inciso XVI, da Lei Complementar nº 64/1990. O segundo requisito é a demonstração de que o candidato foi, de fato, favorecido pela prática dos atos ilícitos, ou seja, que obteve alguma vantagem concreta decorrente das condutas abusivas.

Nestes termos, verifica-se que para configuração do abuso de poder político imprescindível a comprovação de que o agente público, aproveitando-se de sua posição funcional e em claro desvio de finalidade, atuou em benefício próprio ou de determinado candidato, comprometendo, com isso, a lisura do pleito e a igualdade de condições entre os concorrentes.

E foi justamente isso que se verificou no caso em questão. No desempenho de suas funções como Chefe do Executivo de Lajes, Felipe Ferreira de Menezes Araújo se valeu das atribuições do cargo, desviando-se de sua finalidade legítima, para conceder benefícios de forma indiscriminada, em clara afronta à legislação vigente.

Como se sabe, no âmbito da Ação de Investigação Judicial Eleitoral (AIJE), não se faz necessária a demonstração de participação direta ou indireta do candidato beneficiado, tampouco seu consentimento, ciência ou concordância com os ilícitos praticados. No entanto, para que a ação seja julgada procedente, é indispensável a existência de provas firmes e inequívocas da ocorrência de atos abusivos, tendo em vista a severidade das sanções previstas na legislação aplicável.

No presente caso, com base nos parâmetros estabelecidos pelo REspe nº 298/AM, não há dúvida quanto à configuração do abuso de poder político e econômico. Sob o aspecto qualitativo, observa-se uma clara afronta à normalidade e à legitimidade do processo eleitoral, em razão do uso indevido de quatro programas de cunho assistencial — distribuição de cestas básicas, entrega de unidades habitacionais, perfuração de poços e corte de terras —, todos executados em pleno ano eleitoral, de maneira indiscriminada, sem critérios objetivos ou planejamento prévio. Essas ações foram claramente direcionadas a favorecer a reeleição dos investigados. No aspecto quantitativo, o impacto potencial sobre o resultado do pleito se revela significativo, considerando o elevado número de famílias beneficiadas em um município com pequeno contingente eleitoral.

É claro que os investigados se utilizaram da estrutura da administração pública municipal com o intuito de obter proveito eleitoral, distorcendo a finalidade legítima da atuação estatal. Esse desvio de finalidade se evidencia, sobretudo, pela violação de normas que visam garantir a igualdade de condições entre os concorrentes no pleito, como a obrigatoriedade de que os programas assistenciais, para a sua continuidade durante o ano eleitoral, estejam previstos em lei e em execução no exercício anterior.

Conforme se depreende dos fatos, a administração pública de Lajes foi claramente direcionada por interesses eleitorais, utilizando recursos e ações que deveriam ser destinados ao atendimento do interesse público. Tal desvio de finalidade – com a entrega desordenada de benefícios e serviços, sem a observância de critérios objetivos - é um dos principais indicativos da prática de abuso de poder político. Dessa forma, é inequívoca a ocorrência de abuso tanto do poder político quanto do poder econômico nas condutas ora examinadas.

O desvio de finalidade de programas sociais a fim de angariar vantagens eleitorais, respeitando o posicionamento do Ministério Público em contrário, é conduta grave o suficiente para atrair a norma do art. 22 da LC nº 64/1990, sobretudo quando esses atos, pelo volume de recursos ou pelo ardil empregados, impactam a disputa eleitoral e violam a legitimidade e a moralidade do pleito.(Ac. de 18.5.2023 no AREspE nº 060106560, rel. Min. Raul Araújo).

Não se discute que os programas sociais, ora em exame, foram indevidamente utilizados pelos investigados com o intuito de conquistar apoio eleitoral, configurando um nítido desvio de finalidade da administração pública. Isso é claro, pois não foram cumpridas as normas estabelecidas para garantir a igualdade no processo eleitoral, como a obrigação de que os programas sejam criados por lei ou a exigência de sua implementação no ano anterior à eleição.

A gravidade do ato em questão é manifesta, pois foi capaz de comprometer tanto a normalidade quanto a legitimidade do processo eleitoral, configurando abuso de poder. A conduta, de uma só vez, violou diversos princípios fundamentais da Administração Pública, como os da legalidade, impessoalidade, moralidade e eficiência.

O Município de Lajes, no ano de 2024, contava com 9.405 eleitores habilitados, número que, por si só, já indica a relevância das ações promovidas, diante da quantidade de benefícios concedidos. Tal impacto se agrava diante da ausência de critérios objetivos para a escolha dos beneficiários e da falta de transparência nas informações prestadas, o que compromete a igualdade no acesso aos bens e serviços oferecidos pela Prefeitura, sobretudo em um ano eleitoral.

Apesar dos investigados terem apresentado documentos, constata-se que deixaram de fornecer, de maneira transparente, as informações requeridas pelo Ministério Público no âmbito do procedimento administrativo instaurado. Houve omissão sob alegação indevida da Lei Geral de Proteção de Dados (LGPD). Além disso, a inexistência de uma legislação específica impossibilitou a verificação dos critérios utilizados, especialmente no que diz respeito à situação de vulnerabilidade dos beneficiários.

As evidências apontam que mais de 4.000 pessoas foram beneficiadas com a distribuição das cestas básicas — número esse não contestado pela defesa dos investigados. Destaca-se, ainda, a dimensão do Município de Lajes, cuja população estimada em 2024 era de 10.108 habitantes, conforme consta no site do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE). Houve mais 346 beneficiários do serviço de corte de terras (ID 122920094 – p. 17) e 15 contemplados com perfurações de poços, incluindo, segundo prova testemunhal, áreas situadas em outros municípios e proprietários que já dispunham desse tipo de estrutura em suas propriedades. Tais fatos evidenciam a completa ausência de critérios legais na seleção dos favorecidos.

Fica, portanto, manifesto o impacto do uso da estrutura administrativa por parte do primeiro investigado com o objetivo de favorecer sua candidatura e obter vantagem eleitoral em relação aos demais concorrentes ao cargo de prefeito nas eleições de 2024. Dada a condição de vulnerabilidade dos beneficiários — pessoas de pouca instrução e em condição de extrema vulnerabilidade devido à situação de carência em que se encontram —, é inegável a influência dessa conduta em suas famílias e em seu entorno social. Essa realidade reforça a configuração do abuso de poder político associado ao abuso de poder econômico, não apenas por comprometer a igualdade na disputa e a legitimidade do pleito, diante da gravidade das ações praticadas, mas também pela clara capacidade de tais condutas influenciarem o resultado das eleições, considerando o impacto considerável que esses programas sociais podem ter gerado em um eleitorado de apenas 9.405 eleitores, ainda que tal efeito não seja requisito indispensável para a caracterização do abuso de poder.

Neste contexto, é oportuno destacar um trecho de decisão do Tribunal Superior Eleitoral que trata especificamente do impacto de determinadas condutas praticadas por agentes públicos com fins de autopromoção, especialmente em municípios de menor porte, onde qualquer ação estatal possui elevado potencial de influenciar significativamente a vida dos cidadãos:

ELEIÇÕES 2016. AGRAVO REGIMENTAL. AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. AÇÃO DE INVESTIGAÇÃO JUDICIAL ELEITORAL. CANDIDATO A PREFEITO NÃO ELEITO. ABUSO DO PODER POLÍTICO. REALIZAÇÃO DE CONCURSO PÚBLICO ÀS VÉSPERAS DO PLEITO. DECISÕES. INSTÂNCIAS ORDINÁRIAS. CONFIGURAÇÃO DO ILÍCITO. ALEGAÇÃO. NECESSIDADE DE FORMAÇÃO DE LITISCONSÓRCIO PASSIVO NECESSÁRIO.IMPROCEDÊNCIA. REVISÃO DE FATOS E PROVAS. IMPOSSIBILIDADE. (…) Mérito. 4. No que respeita à matéria de fundo, a Corte de origem assentou a configuração do abuso do poder político em face da conduta do agravante, então prefeito na época dos fatos, consistente na publicação de edital para a realização de concurso público, às vésperas das eleições, para diversos níveis escolares e em diversas áreas (de médico a coveiro), evidenciando a posição de extrema vantagem na disputa eleitoral, considerada, inclusive, a pequena população do município, cuja conclusão sobre a configuração do ilícito não pode ser revista nesta instância especial, a teor do verbete sumular 24 desta Corte Superior. 5. O abuso do poder político configura-se quando o agente público, valendo-se de sua condição funcional e em manifesto desvio de finalidade, compromete a legitimidade do pleito e a paridade de armas entre candidatos, o que se aplica igualmente às hipóteses de condutas aparentemente lícitas, mas com eventual desvirtuamento apto a impactar na disputa. Agravo regimental a que se nega provimento. (Agravo de Instrumento nº 51853, Acórdão, Relator Min. Sergio Silveira Banhos, Publicação: DJE - Diário da justiça eletrônica, Tomo 045, Data 06/03/2020, Página 42-43) (g.n.)

O impacto sobre a vontade do eleitorado foi decisivo para comprometer a legitimidade do pleito, permitindo o reconhecimento da prática de abuso, cujo favorecimento ao candidato à reeleição é evidente. Vale destacar que os investigados foram eleitos com uma diferença de apenas 672 votos, em um universo de 7.873 votos válidos — dado que reforça a gravidade dos ilícitos praticados. Ainda que a legislação eleitoral não exija a demonstração matemática dos efeitos do ilícito sobre o resultado da eleição, a existência concreta desses efeitos intensifica a gravidade do cenário, conforme já reconhecido pela jurisprudência do TSE (Acórdão de 03.02.2015 no REspe nº 19847, Rel. Min. Luciana Lóssio).

Com efeito, em nenhum momento ao longo dos presentes autos os investigados se dedicaram a esclarecer, de forma concreta, os fatos apontados na petição inicial ou a apresentar provas em sentido contrário. Assim, na avaliação desta Magistrada, fica claro o descumprimento da legislação eleitoral (art. 73, §10, da Lei nº 9.504/97), bem como a gravidade das condutas praticadas, materializada na exploração da situação de vulnerabilidade da parcela mais carente da população de Lajes, por meio da ampla distribuição de alimentos e outros benefícios durante o ano eleitoral, sem amparo em lei formal e sempre deixando em evidência a figura do investigante Felipe Ferreira de Menezes Araújo como o responsável pelas dádivas distribuídas.

Portanto, não se trata aqui de presunção da ocorrência de abuso de poder. Os fatos, as provas documentais e a inércia dos investigados – que não se desincumbiram de demonstrar a urgência e a relevância que justificassem a excepcionalidade exigida pelo artigo 73, §10, da Lei nº 9.504/97, optando por uma linha de defesa que omite elementos essenciais - constituem prova firme, segura e inequívoca do desvio da finalidade da máquina pública. As graves irregularidades apuradas, em seu conjunto, demonstram efetiva interferência na lisura, legitimidade e equilíbrio do processo eleitoral, revelando o uso indevido da estrutura administrativa em benefício do candidato à reeleição, por meio de práticas que, de forma inegável, se mostram graves e inadmissíveis. Diante disso, impõe-se a aplicação das sanções previstas no art. 22, inciso XIV, da Lei Complementar nº 64/90.

A aplicação das referidas normas ao caso concreto implica na cassação dos diplomas dos candidatos beneficiados pelo abuso de poder político, FELIPE FERREIRA DE MENEZES ARAÚJO e JOSÉ CARLOS FELIPE, nos termos do art. 22, XIV, da LC nº 64/90.

Já ao responsável pelo abuso de poder, FELIPE FERREIRA DE MENEZES ARAÚJO, prefeito à época dos fatos, cabe a declaração de inelegibilidade por 8 (oito) anos a contar da eleição de 2024, nos termos do art. 22, XIV, da LC no 64/90. Ressalto que não cabe declarar a inelegibilidade de JOSÉ CARLOS FELIPE, uma vez que não restou devidamente comprovado nos autos, em que teria consistido a contribuição pessoal do referido Investigado, condição elementar para imposição da referida penalidade.

DISPOSITIVO:

Diante de todo o exposto, com fundamento no art. 22, XIV, da LC nº 64/90, JULGO PROCEDENTE os pedidos para:

a) CASSAR OS RESPECTIVOS DIPLOMAS outorgados a FELIPE FERREIRA DE MENEZES ARAÚJO e JOSÉ CARLOS FELIPE, por terem sido beneficiados pela prática de abuso de poder político, nos termos do artigo 22, caput e inciso XIV, da Lei Complementar Federal nº 64/90;

b) DECLARAR INELEGÍVEL, nos termos do artigo 22, caput e inciso XIV, da Lei Complementar Federal nº 64/90, apenas FELIPE FERREIRA DE MENEZES ARAÚJO, pela prática de abuso de poder político, cominando a sanção de inelegibilidade para as eleições a se realizarem nos oito anos subsequentes ao pleito de 2024;

c) deixar de declarar a inelegibilidade de JOSÉ CARLOS FELIPE, uma vez que o mesmo não concorreu para a prática dos atos alusivos ao abuso de poder político;

d) DECLARAR nulos os votos atribuídos aos Representados, como efeito reflexo da sentença de procedência em sede de AIJE, na forma preconizada pelos artigos 222 e 237, do Código Eleitoral.

Por último, tendo em vista que FELIPE FERREIRA DE MENEZES ARAÚJO e JOSÉ CARLOS FELIPE foram eleitos com 53,56% dos votos válidos, conforme relatório extraído do sistema SISTOT da Justiça Eleitoral, determino o afastamento dos Representados dos cargos de Prefeito e Vice-Prefeito, bem como a realização de novas eleições no Município de Lajes/RN. Ressalto, contudo, que o cumprimento desta decisão deverá aguardar sua definitividade no âmbito do Tribunal Regional Eleitoral, nos termos do art. 224, §3º, do Código Eleitoral. A esse respeito, destaco o seguinte precedente

ELEIÇÕES 2016. REGISTRO. CANDIDATO A PREFEITO. INDEFERIMENTO. EMBARGOS. OMISSÕES. ART. 224 DO CÓDIGO ELEITORAL. 1. As questões de ordem pública também estão sujeitas ao requisito do prequestionamento. Precedentes. No caso, os temas apresentados pelo embargante não devem ser analisados simplesmente a partir da natureza de ordem pública que lhes é inerente, mas principalmente sob o ângulo da necessidade e da conveniência de este Tribunal explicitar os efeitos gerados por sua decisão, que, por não terem sido contemplados no acórdão embargado, viabilizam o conhecimento dos embargos de declaração. 2. A determinação da realização de nova eleição na hipótese em que o candidato eleito tem o registro de sua candidatura indeferido não é inconstitucional, pois privilegia a soberania popular e a democracia representativa. 3. A decisão da Justiça Eleitoral que indefere o registro de candidatura não afasta o candidato da campanha eleitoral enquanto não ocorrer o trânsito em julgado ou a manifestação da instância superior, nos termos do art. 16-A da Lei 9.504/97. 4. As decisões da Justiça Eleitoral que cassam o registro, o diploma ou o mandato do candidato eleito em razão da prática de ilícito eleitoral devem ser cumpridas tão logo haja o esgotamento das instâncias ordinárias, ressalvada a obtenção de provimento cautelar perante a instância extraordinária. 5. Na linha da jurisprudência desta Corte, consolidada nas instruções eleitorais, a realização de nova eleição em razão da não obtenção ou do indeferimento do registro de candidatura deve se dar após a manifestação do Tribunal Superior Eleitoral. Interpretação sistemática dos arts. 16-A da Lei 9.504/97; 15 da Lei Complementar 64/90; 216 e 257 do Código Eleitoral. 6. É inconstitucional a expressão "após o trânsito em julgado" prevista no § 3º do art. 224 do Código Eleitoral, conforme redação dada pela Lei 13.165/2015, por violar a soberania popular, a garantia fundamental da prestação jurisdicional célere, a independência dos poderes e a legitimidade exigida para o exercício da representação popular. 7. Embargos de declaração acolhidos, em parte, para declarar, incidentalmente, a inconstitucionalidade da expressão "após o trânsito em julgado" prevista no § 3º do art. 224 do Código Eleitoral. 8. Manutenção do entendimento de que a renovação da eleição deve ocorrer após o pronunciamento do Tribunal Superior Eleitoral nos casos em que a quantidade de votos nulos dados ao candidato eleito com registro indeferido é superior ao número de votos dados individualmente a qualquer outro candidato. FIXAÇÃO DE TESE. CUMPRIMENTO DA DECISÃO JUDICIAL E CONVOCAÇÃO DE NOVAS ELEIÇÕES. 1. As hipóteses do caput e do § 3º do art. 224 do Código Eleitoral não se confundem nem se anulam. O caput se aplica quando a soma dos votos nulos dados a candidatos que não obteriam o primeiro lugar ultrapassa 50% dos votos dados a todos os candidatos (registrados ou não); já a regra do § 3º se aplica quando o candidato mais votado, independentemente do percentual de votos obtidos, tem o seu registro negado ou o seu diploma ou mandato cassado. 2. A expressão "após o trânsito em julgado", prevista no § 3º do art. 224 do Código Eleitoral, conforme redação dada pela Lei 13.165/2015, é inconstitucional. 3. Se o trânsito em julgado não ocorrer antes, e ressalvada a hipótese de concessão de tutela de urgência, a execução da decisão judicial e a convocação das novas eleições devem ocorrer, em regra: 3.1. após a análise dos feitos pelo Tribunal Superior Eleitoral, no caso dos processos de registro de candidatura (LC 64/90, arts. 3º e seguintes) em que haja o indeferimento do registro do candidato mais votado (art. 224, § 3º) ou dos candidatos cuja soma de votos ultrapasse 50% (art. 224, caput); e 3.2. após a análise do feito pelas instâncias ordinárias, nos casos de cassação do registro, do diploma ou do mandato, em decorrência de ilícitos eleitorais apurados sob o rito do art. 22 da Lei Complementar 64/90 ou em ação de impugnação de mandato eletivo. Embargos de declaração acolhidos e providos, em parte. (Recurso Especial Eleitoral nº 13925, Acórdão, Relator(a) Min. Henrique Neves Da Silva, Publicação: PSESS - Publicado em Sessão, Data 28/11/2016)

Remetam-se os autos ao Ministério Público Eleitoral para instauração de processo disciplinar, se for o caso, e de ação penal (art. 22, inciso XIV, da LC 64/90).

^{Sem custas e sem honorários}

^{Dou por extinto o feito, nos termos do art. 487, I do CPC.}

^{Publique-se. Registre-se e Intimem-se, inclusive o Ministério Público Eleitoral.}

^{Transitando em julgado, arquivem-se.}

^{Lajes/RN, 07 de maio de 2025.}

^{Gabriella Edvanda Marques Felix}

^{Juíza 17ª Zona Eleitoral}